آسیب شناسی و تحلیل اسناد آمایش استانی از منظر اقتصادی

1399/11/18

به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی این مرکز در گزارشی با عنوان «مجموعه مطالعات منطقه ای و آمایش سرزمین در ایران (9): آسیب شناسی و تحلیل اسناد آمایش استانی از منظر اقتصادی» آورده است؛ یکی از احکام مهم قانون برنامه ششم توسعه، مکلف نمودن دولت به تدوین اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین در طول سال اول اجرای قانون برنامه است (جزء «1» بند «الف» ماده (26)). این مهم، پس از عدم حصول دستاوردهای قابل اعتنا درخصوص احکام ماده (72) قانون برنامه چهارم و ماده (182) قانون برنامه پنجم مبنی‌بر لزوم تدوین سند ملی، منطقه‌ای و استانی آمایش، در برنامه ششم مورد تأکید مجدد قرار گرفت. لذا با توجه به اهمیت موضوع و همچنین با عنایت به وظیفه نظارتی مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها به‌عنوان بازوی پژوهشی مجلس، واکاوی دقیق اسناد یادشده را در دستور کار خود قرار داد. در این راستا، در گزارشی که به درخواست کمیسیون‌های برنامه و بودجه و عمران تهیه و در سال 1397 منتشر شد، عملکرد کلی دولت در ارتباط با تهیه اسناد آمایش سرزمین، مورد بررسی قرار گرفت.

نتایج گزارش یاد شده حکایت از آن داشت که به‌رغم تلاش‌های صورت گرفته، در عمل اقدامات قابل اتکایی در این زمینه انجام نشده و بنابراین ارائه اسناد آمایش ملی و استانی تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه توسط دولت، دور از انتظار است.

براساس این گزارش پس از گذشت بیش از سه سال از آغاز برنامه ششم توسعه، فرصت لازم به‌منظور نقد و بررسی اسناد آمایشی که تاکنون تدوین شده، فراهم آمده است. در این ارتباط، طبق اظهار سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان متولی امر، سند آمایش هر 31 استان کشور تهیه گردیده که البته هنوز به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین نرسیده است. لیکن درخصوص وضعیت پیشرفت سند آمایش ملی که مسئولیت آن از دفتر آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه به «مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری» این سازمان، منتقل شده است، اطلاعات دقیقی در دسترس نبوده و تنها پیش‌بینی شده سند مذکور، تا اردیبهشت‌ماه سال 1399، تدوین گردد، اما این مهم تاکنون نیز به سرانجام نرسیده است. بنابراین گزارش حاضر بر ارزیابی وضعیت تدوین اسناد آمایش استانی متمرکز شده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید؛ پس از بررسی الزامات قانونی موجود، وضعیت پیشرفت تدوین اسناد آمایش استان‌های کشور تحلیل شده است. در این ارتباط، مدت زمان طولانی فرایند تدوین، شروع چندباره تدوین اسناد در بسیاری از استان‌ها، سهم بالای مشاوران غیربومی، نیمه‌تمام رها شدن مطالعات یا تغییر مداوم مشاور در بسیاری از استان‌ها، ازجمله مهم‌ترین مسائلی است که در بررسی وضعیت پیشرفت تدوین اسناد آمایش، مشهود می‌باشد.

براسای این گزارش در تحلیل مالی تدوین اسناد استانی، مشخص شده است طی سه برنامه چهارم تا ششم توسعه و براساس قیمت‌های سال 1396، در مجموع رقمی در حدود هزار میلیارد ریال اعتبار برای تدوین برنامه‌های آمایش مصوب شده و از آغاز برنامه چهارم توسعه در سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۸، در حدود ۶۰۰ میلیارد ریال اعتبار به این موضوع تخصیص یافته است.

در مطالعه مرکز پژوهش‌های مجلس پس از بررسی اسناد آمایش تدوین شده برای سه استان گلستان ، کردستان و اصفهان، چالش‌ها و نکات قابل توجه پیرامون اسناد آمایش استانی، به‌منظور فراهم آوردن زمینه لازم برای اصلاح رویکردهای موجود و جلوگیری از هدررفت منابع مادی و معنوی کشور، استخراج شده که مهمترین آنها شامل مواردی چون فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین شامل خواسته مشخص، دولت توسعه‌گرا، استراتژی توسعه صنعتی کارآمد، نظام آماری قابل اتکا و ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی، عدم توافق بر روی مفاهیم کلیدی نظیر فقدان درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین، عدم توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی و مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی جهت تدوین اسناد آمایش، ایرادات محتوایی اسناد آمایش استانی نظیر توصیف خام و نامنسجم وضع موجود، بی‌توجهی به روندهای شکل‌دهنده وضع موجود و تداوم آن، عدم توجه بایسته به ارتباطات بین‌بخشی در تحلیل‌های انجام شده، مغفول ماندن تحلیل‌های مرتبط با کیفیت دیوان‌سالاری و نقش آن در ایجاد دستاوردهای توسعه‌ای برای استان، عدم تبیین بایسته جایگاه دولت‌های محلی و اختیارات آنها، بی‌توجهی به تأثیر سیاست‌های ملی بر برنامه‌های منطقه‌ای، پیوند ضعیف مطالعات پایه و راهبردها و سیاست‌های پیشنهادی، همه‌چیزخواهی اسناد آمایش استانی در غیاب سند ملی آمایش و ابهام در تقسیم کار ملی استان‌ها، کلی‌گویی راهکارهای پیشنهادی، نبود اولویت‌بندی مشخص در تعیین اهداف، راهبردها و پیشران‌های توسعه، مغفول ماندن مسئله حیاتی توان تولید صنعتی و توجه افراطی به توسعه بخش گردشگری به‌عنوان محور توسعه استان‌ها، ایرادات شکلی اسناد آمایش استانی نظیر تکراری بودن بخش قابل ملاحظه‌ای از محتوای گزارش‌ها، وجود تیترهای تکراری بسیار در بخش‌های مختلف، عدم مطابقت برخی از اسناد آمایش استانی با شرح خدمات ابلاغی ازسوی سازمان برنامه و بودجه و ایرادات تایپی، است.

در این گزارش با استناد به نتایج مطالعات دقیق اسناد یادشده، تصریح شده است که علی‌رغم تلاش‌های صورت گرفته در تدوین اسناد آمایش استانی، این اسناد با کاستی‌ها و نواقص جدی مواجه هستند و قابل‌اتکا بودن آنها در هدایت برنامه‌های توسعه استان‌ها، محل تردید است. به‌ویژه آنکه در غیاب سند ملی آمایش و عدم تبیین تقسیم کار ملی استان‌ها، سند مربوط به هر استان، بدون توجه به جهت‌گیری‌های ملی و به‌صورت مستقل از سایر استان‌ها، تدوین شده است. بنابراین در صورت تدوین سند ملی آمایش سرزمین، بازنگری جدی در اسناد استانی، ضروری به‌نظر می‌رسد.

آخرین بخش از مطالعه مرکز پژوهش‌های مجلس به تجزیه و تحلیل موردی میزان آمایش‌محور بودن تخصیص بودجه کشور پرداخته است. برای این منظور، ارتباط طرح‌های عمرانی استانی با پروگرام‌های اسناد آمایش در استان گلستان، فارغ از اینکه محتوای سند آمایش استانی تا چه اندازه قابل اتکاست، مورد توجه قرار گرفته است. نتیجه این بررسی (با فرض کیفیت قابل اتکای اسناد آمایش استانی و تصویب آنها در شورای عالی آمایش سرزمین) حاکی از آن است که جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های طرح‌های عمرانی استان، مطابقت چندانی با سند آمایش ندارد.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید طول عمر بالای طرح‌های عمرانی استان (14 سال)، نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از طرح‌های مذکور، متمرکز بر موضوعاتی است که سال‌ها پیش برنامه‌ریزی شده است و منابع مالی استان، صرف پروژه‌هایی می‌شود که بیش از یک دهه پیش، آغاز شده‌اند. لذا بروز نوعی وابستگی به مسیر طی‌شده، امکان برنامه‌ریزی توسعه و پیاده‌سازی اسناد آمایش را حداقل در حوزه طرح‌های عمرانی، سلب می‌نماید. بدین‌ترتیب در مسیر آمایش‌محور نمودن برنامه‌های آتی استان، تعیین تکلیف هرچه سریع‌تر طرح‌های عمرانی موجود، امری ضروری به‌نظر می‌رسد.